Editör: M. Faruk DEMĠR/Kontrol Mühendisi
1. GENEL OLARAK KAVRAM
3194 sayılı İmar Kanununun 18.Maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi ve Arsa Düzenlemesi İle İlgili
Esaslar Hakkında Yönetmelik’in “Kamu Tesisleri Arsalarına Tahsis” başlıklı 12. maddesi “Düzenleme
sahasında bulunan okul, hastane, kreş, belediye hizmet veya diğer resmi tesis alanı gibi umumi tesislere
ayrılan alanların parselleri, düzenlemeye giren parsellerin alanları oranında pay verilmek suretiyle
hisselendirilir.” hükmündedir.
18. madde gereğince kesilen DOP’larla (Düzenleme Ortaklık Paylarıyla) oluşturulan tesisler dışında;
uygulama sahasında, kamu hizmeti gören kreş, hastane, belediye hizmet veya diğer resmi tesis alanı gibi
tesislere de ihtiyaç bulunmaktadır. İşte bu tesisler için ayrılan parseller de, düzenlemeye giren parsellerin
alanları oranında pay verilmek suretiyle hisselendirilmek suretiyle oluşturulur. Kısaca kamu hizmetleri
katılım payı (KOP) olarak kesilen oranın düzenleme ortaklık payı ile bir ilgisi bulunmamaktadır.
(Danıştay 6.Dairesinin 22.10.1992 tarih, E.1991/1550, K.1992/3867 sayılı; 08.03.1993 tarihli
E.1992/1572, K.1993/889 sayılı kararları). Bu şekilde oluşturulan parsellerdeki hisseler, tescil
maliklerinin bağışı ile ya da tesisi ilgilendiren kurumun kamulaştırma yapması ile ilgili kuruma geçer
(Koçak, 2009).
Kamu tesis arsaları için düzenleme sahası içerisindeki taşınmazlardan belirli bir miktar pay ayrılmak
durumunda olup, bu miktarın oranına “Kamu Hizmetlerine Katılım Oranı” adı verilmekte (Yıldız, 1987),
kamu hizmetlerine ayrılan hisseler için de “kamu ortaklık payı (KOP)” kavramı kullanılmaktadır.
Kamu tesisleri arsalarına tahsis uygulaması, bir kesinti değil, bir dağıtım ölçütüdür. Bu uygulama,
belediye ve valilikleri, kadastro parselini tamamı imar planında kamu tesislerine rastlayan parsel
sahiplerine, yalnızca bu yerlerden pay vererek mağdur olmalarına yol açmak yerine bu yerleri
düzenlemeye giren tüm parsel sahiplerini DOP sonrası payları oranında hisselendirerek, anayasada
ifadesini bulan sosyal adalet ve eşitlik ilkeleri doğrultusunda uygulama yapmaya zorlamaktadır (Köktürk,
2009).
Her şeye rağmen, vatandaşların dağıtım hakkından bir miktar payın ileride kamulaştıracak kamu hizmet
tesislerine verilmesi, mülkiyet hakkını kısıtlayan bir unsur olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu nedenle
kamu hizmet tesisleri arsaları için ayrılacak paylara “kısıtlı hisse” adı da verilmektedir. Kısıtlı hisse ve
DOP kesintisinden arta kalan kısım ise (imar adalarına dağıtımı yapılacak miktar) kısıtsız (serbest) hisse
ismini almaktadır.
2. HESAPLAMA, DAĞITIM VE HUKUKİ SORUNLAR
2.1 Hesaplama ve Dağıtımdan Kaynaklanan Sorunlar
Kamu hizmetlerine katılım oranı, DOP (Düzenleme Ortaklık Payı) oranının tamamen dışında kalan bir
orandır. Burada hesaplama, düzenlemeye sahası içerisinde bulunan kamu hizmet tesis alanlarının
toplamının, düzenlemeye giren taşınmazların toplam miktarına oranlanması suretiyle tespit edilir (Aksay,
2005). Yani düzenleme sınırı içerisinde, uygulamadan sonra oluşturulacak olan kamu hizmet tesisi
arsalarının toplam yüzölçümünün, uygulamaya giren taşınmazların yüzölçümleri toplamına (katılım
kitlesine) bölünmesi suretiyle KOP oranı bulunur ve uygulamaya giren her taşınmazın yüzölçümünden bu
oran kadar miktar ayrılarak, kamu tesis alanlarına ayrılan parsellere tahsis edilir.
Uygulamada büyük çoğunlukla, düzenlemeye giren parsellerden ilk önce DOP kesilmekte sonrasında ise
kalan alan üzerinden kamu hizmet tesisi arsaları için ayrılan parsellere tahsis yapılmaktadır. DOP hesabı
da, uygulamaya giren taşınmazların yüzölçümlerinin tamamı üzerinden yapılmaktadır. Oysa bu uygulama
hatalı olup, ilk önce taşınmazdan kamu ortaklık payı ayrılarak kamu hizmeti arsalarına tahsis
yapılmalı ve sonrasında da kalan sahadan DOP alınmalıdır. Kamu ortaklık payları ileride
kamulaştırılacak hisselerdir. 3194 sayılı İmar Kanununun 18/5. maddesi, “herhangi bir parselden bir
miktar sahanın kamulaştırılmasının gerekmesi halinde düzenleme ortaklık payının, kamulaştırmadan
arta kalan saha üzerinden ayrılması” gerektiğine hükmetmektedir. Bu durumda DOP hesabı da, DOP
alınacak taşınmazların kamulaştırılan veya ileride kamulaştırılacak olan alanları dışındaki yüzölçümleri
toplamı üzerinden yapılmalıdır.
Taşınmazlardan önce Arsa ve Arazi Düzenleme Yönetmeliği’nin 12. maddesi uyarınca kamuya pay
ayrılması gerekirken, bundan önce DOP kesildiğinden, böylece DOP’un kamulaştırmadan sonra geriye kalan kısma uygulanacağına ilişkin 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18. maddesindeki kuralın ihlal edilmesi,
imar uygulamalarına karşı ileri sürülebilecek hukuka aykırılık nedenlerindendir (Ergen, 2009).
Hesaplamalardan kaynaklanan farklılığı belirtmek bakımından konuyu şöyle örneklendirebiliriz:
Bir düzenleme alanında arsa düzenlemesine tabi tutulacak kadastro parsellerinin yüzölçümü toplamları
(katılım kitlesi) 100.000 m2
’dir. Uygulama sonucu DOP’tan oluşacak olan genel hizmet alanları toplamı
40.000 m2
’dir. Yine uygulama sonucunda belediye hizmet alanı ve sağlık ocağı için KOP’tan
oluşturulacak alanların toplam yüzölçümü ise 10.000 m2
’dir. Bu durumda;
1. ÖRNEK (Pratikteki genel uygulama. Taşınmazdan ilk önce DOP kesiliyor sonrasında ise kalan
alandan kamu hizmet arsalarına tahsis yapılıyor. DOP hesabı da taşınmazların yüzölçümlerinin tamamı
üzerinden yapılıyor. Buna göre DOP ve KOP Oranı Hesabı)
DOP Oranı : 40.000 / 100. 000 = % 40
KOP Oranı : 10.000 / 100.000 = % 10
2. ÖRNEK (İmar Kanununa uygun bulunan durum. Taşınmazdan ilk önce kamu hizmet tesisleri arsaları
için tahsis yapılıyor, sonrasında ise, kalan alan üzerinden DOP kesintisi yapılıyor ve kalan alanlar
üzerinden - taşınmazların kamulaştırılan veya kamulaştırılacak olan alanları dışındaki yüzölçümleri
toplamı üzerinden - DOP hesabı yapılıyor. Buna göre DOP ve KOP Oranı Hesabı)
DOP Alınacak Miktar : 100.000 – 10. 000 = 90. 000 m2
DOP Oranı : 40.000 / 90.000 = % 44,44
KOP Oranı : 10.000 / 100.000 = % 10
Görüldüğü gibi 2. Örnek’te DOP oranı yasal sınır olan % 40’dan fazla çıktığı için kamulaştırma
zorunluluğu ortaya çıkmaktadır. Yani Belediyeler aslında genel hizmet alanlarının bir kısmını
vatandaşlardan kamulaştırarak elde etmesi gerekiyorken, 1. Örnekte olduğu gibi genel hizmet alanlarının
tümünü kamulaştırma yapmadan DOP’tan (düzenleme ortaklık payından) karşılamaktadırlar. Böylece
vatandaşlar kamulaştırmayla elde edeceği gelirden yoksun kalmaktadır. Bunun için 2. Örnekteki
hesaplama yöntemi imar uygulaması yapan idarelerin kullanmak istemedikleri bir yöntem olmaktadır.
Her ne kadar 18. madde uygulama yönetmeliğinin 31. maddesi DOP hesabında, taşınmazların KOP’a
verilen kısmı dışındaki alanların toplamının esas alınmasını değil sadece DOP alınacak parsellerin
uygulamaya giren kısımları toplamının esas alınmasını öngörmekte ise de, taşınmazın bir kısmının
kamulaştırılması veya ileride kamulaştırılacak olması halinde DOP hesabı, DOP alınacak taşınmazların
kamulaştırılan veya ileride kamulaştırılacak olan kısımları dışındaki alanları toplamı dikkate alınarak
yapılmalıdır. Bu durum, İmar Kanununun 18/5. maddesinin amir hükmü gereğidir.
3194 sayılı İmar Kanununun 18/5. maddesinde kamulaştırmadan arta kalan kısımlardan DOP alınacağı
belirtildiğinden, DOP hesabı da kamulaştırmadan arta kalan kısımlar üzerinden yapılmalı ve katılım
kitlesi, uygulamaya giren ve DOP alınacak taşınmazların kamulaştırılan veya ileride kamulaştırılacak
olan alanları dışındaki kısımlarının yüzölçümleri toplamı olarak değerlendirilmelidir.
KOP oranı ise, düzenleme sınırı içerisindeki kamu tesis arsalarına tahsisli parsellerin toplam miktarının,
düzenlemeye giren parsellerin tapu senet yüzölçümlerine oranlanmasıyla bulunur. Danıştay kararlarına
göre, KOP oranının düzenlemeye giren parsellerin tümünün tapu yüzölçümlerine göre değil de, DOP
kesildikten sonraki alanlarına göre hesaplanması ve bu orana göre, DOP kesildikten sonra kalan kısımdan
kamu tesis arsalarına tahsis yapılması hukuka uygun bulunmamaktadır.
İmar Kanunu’nun 18.Maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi ve Arsa Düzenlemesi İle İlgili Esaslar Hakkında
Yönetmelik’in 12. maddesinde “…..diğer resmi tesis alanı gibi umumi tesislere ayrılan alanların
parselleri” ifadesi kullanılarak hangi kamu tesis arsalarının KOP’tan karşılanacağı ucu açık ifadeyle
yargı kararlarına ve doktrine bırakılmıştır. Örneğin; planlarda gösterilen spor alanının; “semt spor alanı”
olması halinde düzenleme ortaklık payından karşılanması, “bölgesel bir spor alanı” ve tüm kente hizmet
verecek bir kamu tesis alanı olması halinde ise kamu ortaklık payı ile oluşturulması gerekmektedir.
(Danıştay Altıncı Daire–14.04.2004, E:2002/6584, K:2004/2274) Yine imar planında “pazar alanına”
ayrılan yerin düzenleme ortaklık payı kapsamında değerlendirilmesi gerekirken, aynı yer bir kamu tesis alanı gibi nitelendirilerek kamu ortaklık payından karşılanamaz (Danıştay 6. Daire–05.12.2001,
E:2000/5490, K:2001/6098)
İmar uygulamalarında hukuka uygun düşmeyen diğer bir durum ise, dağıtımın tamamen kamu hizmet
alanlarına isabet eden yerlere yapılmasıdır. Kamu hizmet alanları o bölgeye hizmet edeceğinden, bu
alanların o bölgede düzenlemeye giren tüm parsellerin alanları oranında hisselendirilmesi suretiyle
oluşturulması gerekmektedir. Bunun aksi bir uygulama, yani bir kişiye ait taşınmazın tamamının kamu
hizmet alanında bırakılması hakkaniyete uygun olmayacaktır. (Danıştay 6. Daire–15.03.1993,
E:1992/1624, K:1993/1015) Taşınmazdan DOP kesildikten sonra kalan kısmın tümünün kamu hizmet
alanında bırakılması hukuka uygun bulunmamaktadır. (Danıştay 6. Daire – E : 1996/532 , K : 1996/5842)
2.2 Tescilden Sonraki Durum ve Diğer Sorunlar
Kamu ortaklık payı ile oluşturulan kamu tesisleri arsaları, hisseleri oranında düzenlemeye giren parsel
iyeleri adına plandaki kullanım amacına uygun vasfıyla tescil edilirler. Bundan sonra ilgili kamu kurum
ve kuruluşları kamulaştırma suretiyle taşınmazları edinirler. Ancak uygulamada kamu kurum ve
kuruluşlarının kamulaştırma işlemlerini yapmadıkları veya çok geç yaptıkları bu nedenlerle de bu
parsellerde hissesi bulunan vatandaşların mağdur duruma düştükleri görülmektedir.
3194 sayılı İmar Kanununun 10. maddesine göre, planların yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay sonra planı
tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programlarının hazırlanması zorunludur. Bir alanda imar planı hazırlanıp
onaylandıktan sonra ilgili idare tarafından 5 yıllık imar programı yapılmalı ve mutlaka arazi ve arsa
düzenlemesi, parselasyon planları ve bunlara uygun olarak gerekli kamulaştırma işlemlerinin bu 5’er
yıllık imar programına göre yapılması gerekmektedir. İmar programına alınan arazi ve arsa
düzenlemelerine öncelik verilerek, uygulama sınırları içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine
tahsis edilmiş olan yerleri, ilgili kamu kuruluşlarının, bu program süresi içinde kamulaştırmaları esastır.
İmar planlarının yürürlüğe girmesinden sonra 3 ay içinde bu planları tatbik etmek üzere hazırlanacak olan
5 yıllık imar programları içerisinde kamulaştırma yapılacak alanların belirlenmesi ve bütçesinin ayrılması
gerekir. Ancak ilk beş yıllık program kapsamında eğer bütçede yeterli ödenek yok ise, ikinci beş yıllık
program içinde vatandaşların daha fazla mağdur edilmemesi için bu işlemin ivedilikle gerçekleşmesi
gerekir. (www.bayindirlik.gov.tr)
Görüldüğü gibi kamu hizmet alanlarına tahsisli parsellerin ivedilikle kamulaştırılması gerekiyor ise de,
kamulaştırma işlemleri çok geç yapıldığından vatandaşlar mağdur olmakta ve bir anlamda mülkiyet
hakları kısıtlanmış bulunmaktadır. Ancak Yargıtay, idarece sahiplenmek maksadıyla ve devamlı olarak
fiilen el atılmadan bir taşınmazın imar planında kamu hizmet alanlarına tahsisli gösterilmesinin
kamulaştırmasız el atma sayılamayacağını belirtmekte ve mülkiyet hakkının sınırlandırılmasının kamu
yararı amacıyla mümkün olduğuna işaret etmektedir. (Yargıtay Hukuk Genel Kurulu E: 2007/5-933, K:
2007/951; E :2007/5-805 K: 2007/826)
Şu halde, KOP’tan hisselerle oluşturulan taşınmazların ivedilikle kamulaştırılmasını ön gören ve bu
yönde kamu kurum ve kuruluşlarını zorlayan bir düzenleme hukukumuzda bulunmamaktadır. Bu durum,
idareler açısından keyfiliğe yol açmakta ve vatandaşların mülkiyet hakkı, sosyal adalet ve eşitlik
ilkelerine aykırı olarak sınırsız süre kısıtlanmış bulunmaktadır. Bu sorunun giderilmesi ve kamu kurum ve
kuruluşlarının makul sürede kamulaştırma yapmasına olanak tanıyacak düzenlemelerin hayata geçirilmesi
büyük önem taşımaktadır.
3. SONUÇ ve ÖNERİLER
Bu değerlendirmeler ışığında kamu tesisleri arsalarına tahsis edilen paylara (kamu ortaklık payına) ilişkin
yukarıda izah edilen sorunların çözüme kavuşturulması için kısa ve uzun vadede hukuki düzenlemelerin
yapılması gerekli gözükmektedir.
Taşınmazdan önce DOP kesilmesi sonrasında ise kalan sahadan kamu tesis arsalarına tahsis yapılması ve
DOP hesabının kamulaştırılacak kısımların dikkate alınmadan uygulamaya giren taşınmazların tamamının
yüzölçüm toplamları üzerinden yapılması genel bir uygulama olup, İmar Kanununa uygun değildir. 3194 sayılı İmar Kanununun 18/5. maddesi, herhangi bir parselden bir miktar sahanın
kamulaştırılmasının gerekmesi halinde düzenleme ortaklık payının, kamulaştırmadan arta kalan saha
üzerinden ayrılması gerektiğine işaret etmektedir. Buna göre DOP hesabı da, DOP alınacak taşınmazların
kamulaştırmadan arta kalan kısımları üzerinden yapılmalıdır.
3194 sayılı İmar Kanununun 18/5. maddesinin metni, sadece uygulama öncesi bir kısmı kamulaştırılan
taşınmazları değil uygulama sonrası kamulaştırılması gerekli taşınmazları da kapsamaktadır. Bu durumda
ilk önce kamu tesis arsalarına tahsis yapılmalı daha sonra kalan miktardan DOP kesilmelidir. Bu anlamda,
ülkemizde, düzenleme alanı içerisinde kamu hizmet tesisi arsaları ihtiva eden bütün imar uygulamaları
hatalı olup, konunun Bayındırlık ve İskân Bakanlığı Teknik Araştırma Uygulama Genel Müdürlüğü’nce
açıklığa kavuşturulması ve uygulama birliğinin sağlanması gerekmektedir. Bunun yapılması kısa vadede
tartışmaları sona erdirecektir.
Uzun vadede ise, İmar Kanununda ve bu kanuna dayalı olarak çıkarılan Arsa ve Arazi Düzenleme
Yönetmeliği’nde değişikliklerin yapılması uygun olacaktır. Zira kamu tesis arsalarına tahsis uygulaması
İmar Yasası’nda yer almamaktadır. Özel dağıtım uygulaması olarak yönetmelikle belirlenen tahsis
işleminin kanunda yer almaması, hükmü kanun kapsamı dışına çıkmış gibi göstermektedir. Bu hükmün
öncelikle kanunda yer alması gerekmektedir (Bıyık ve Uzun, 1990).
Kamu tesislerine tahsis edilecek parsellerle ilgili kanunda ana ilkenin belirlenmesinin ardından
yönetmelikte kamu ortaklık payının ne olduğunun tanımlanması, oranının hesap şekli ve bu oranın bir
sınırının olup olmayacağı, dağıtımın esasları, hissenin ana taşınmaza göre mi yoksa kalan alanlara göre
mi belirleneceği konusu ve tescilden sonraki kamulaştırma işlemlerine ilişkin hükümlerin açıklanması
yerinde olacaktır.
KAYNAKLAR
AKSAY, B., “Hukuki Açıdan Arsa ve Arazi Düzenlemesi” Mahalli İdareler Derneği Yayını, 2005, Ankara
BIYIK, C., ve UZUN, B., “Mevzuat ve Uygulamalar Işığında Arsa ve Arazi Düzenlemesinin Proje Çerçevesinde İncelenmesi ve
Karşılaşılan Problemler” 18. Madde Uygulama Semineri, 1990, Ankara
ERGEN, C., “Arsa ve Arazi Düzenlemelerinde Yaşanan Sorunlar” www.turkhukuksitesi.com, 2009, Ankara
KOÇAK, H., “İmar Uygulamasında Düzenleme Ortaklık Payı”, TMMOB Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası 12. Harita ve
Bilimsel Teknik Kurultayı 11-15 Mayıs 2009, Ankara
KÖKTÜRK, E., “Arsa Düzenlemesi, Yoldan İhdas ve DOP Hesabı” Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası İstanbul Şubesi Bülteni,
Kasım 2008, İstanbul
YILDIZ, N., “Arsa ve Arazi Düzenlemesinde Eşdeğerlilik” 18. Madde Uygulama Semineri, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı
Yayınları, 1990, Ankara
www.tasinmazmulkiyeti.org.tr Tapu ve Kadastro Müfettişleri İnternet Sitesi
www.danistay.org.tr Danıştay Başkanlığı Kurumsal İnternet Sitesi
www.bayindirlik.gov.tr Bayındırlık ve İskan Bakanlığı Kurumsal İnternet Sitesi
www.yargitay.gov.tr Yargıtay Başkanlığı Kurumsal İnternet Sitesi
HABER KAYNAĞI: www.artvinkadastro.gov.tr
Yorumlar
Yorum Gönder